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Innovation und Verwaltung

Können Verwaltungen die Gesellschaft verändern?

  • Lukas Daubner
  • Montag, 15. August 2022
Bunte Aktenordner in Verwaltungen
© Kwun Kau Tam

Verwaltungen gelten oft als verstaubt, langweilig und konservativ. Fridays-for-Future-Aktivist:innen oder andere Leute, die die Welt verändern wollen, werden kaum an eine Verwaltungskarriere denken. Aber wer glaubt, Verwaltungen seien für progressive gesellschaftliche Transformations­prozesse nicht geeignet, übersieht den Gestaltungs­spielraum von Verwaltungsangestellten.

In der öffentlichen Wahrnehmung bekommt die Verwaltung – im Gegensatz zur Parteipolitik – nur wenig Aufmerksamkeit. Wenn über Verwaltung berichtet wird, dann in der Regel über Korruption, das Fehlen digitaler Technologien oder fehlerhaft ausgestellte Bescheide. Die Kritik an der Verwaltung und ihrem Personal ist einer der wenigen verbliebenen gemeinsamen Nenner in unserer Gesellschaft. Kaum jemand schwingt sich öffentlich zur Verteidigung der Verwaltung auf. Im Gegenteil: Von links hat der 2020 verstorbene Kulturantro­phologe David Graeber Verwaltung mit ihren Bullshit Jobs als Steigbügelhalter einer neoliberalen Wirtschaftsordnung beschrieben. Von rechts sind Verwaltung und Bürokratie die Mütter allen Übels, Feindinnen der Innovation und Unterdrückerinnen der Freiheit.

Dabei wird die Relevanz von Verwaltungen in der modernen Politik üblicherweise völlig verkannt. Neben den Wählerinnen und Wählern sowie den Parteien ist die öffentliche Verwaltung ein zentraler Bestandteil des Politischen. Diejenigen, die sich etwa lokalpolitisch engagieren, werden ein Lied davon singen können, dass der Beschluss des Stadtrats noch lange nicht bedeutet, dass in dessen Folge eine Veränderung eintritt. Die Stadtverwaltung hat das Detailwissen und die Erfahrung, um Beschlüsse ins Leere laufen zu lassen oder bis zum Sankt Nimmerleinstag zu verschleppen.

Personal

Der Faktor Mensch

Nicht anders ist das auf höheren politischen Ebenen. Es reicht demnach für gute Politik nicht aus, eine Idee zu haben und für diese eine Mehrheit zu organi­sieren. Ob und wie eine Idee Wirkung entfaltet, hängt auch davon ab, wie sie von der Verwaltung vorbereitet und umgesetzt wird. Das politische Wissen über die Welt hängt auch von den in Ministerien und Ämtern erhobenen und verarbeite­ten Kennzahlen ab. Diese prägen politische Entscheidungen ebenso vor wie das für die Umsetzung wichtige offene oder konservative Auslegen von Richtlinien.

Das heißt auch: Für eine progressive Gesellschaft braucht es eine progressive Verwaltung.  Neue Ideen werden in sozialen Bewegungen, Start-ups oder Parteien erdacht und ausprobiert. Für erfolgreiche Transformation ist es aber ebenso wichtig, Energie darauf zu verwenden wie dieses Neue praktisch umgesetzt und in das Bestehende eingepasst werden kann. So unsexy es ist: Ideen werden insbesondere dann gesellschaftlich wirksam, wenn sie sach­gerecht und rechtssicher von Ministerien oder Stadtverwaltungen kodifiziert, bearbeitet und umgesetzt werden.

Auch Verwaltungen sind Organisationen – und haben ein Eigenleben

Die Beobachtung, dass Verwaltungen und ihre Mitarbeitenden immer auch Spielräume nutzen und eigene Interessen verfolgen, wird von einem bereits vor über 100 Jahren vom soziologischen Übervater Max Weber in die Welt gesetzten Mythos überdeckt. Dieser hatte beschrieben, dass Beamte (damals nur Männer) auf dem Amt wie Automaten das umsetzen, was sie vorgegeben bekommen. Die Annahme war, dass eine vom Minister oder Abteilungsleiter bestimmte Regel eins-zu-eins von den Beamten umgesetzt werde. Neben strenger Disziplin sollte die fachliche Ausbildung der Beamten dazu beitragen, dass alle Antragsstellen­den gleichbehandelt werden.

Ganz falsch ist diese Beschreibung nicht. Verwaltungen funktionieren nach politisch vorgegebenen Regeln, die nicht einfach willkürlich angewandt werden – dann wäre Willkür und Korruption Tür und Tor geöffnet. Dennoch sind sie keine vollständig durchprogrammierbaren Umsetzungs-Maschinen, die ohne Eigeninitiative von Mitarbeitenden, Gestaltungsspielräume oder kreative Regelabweichungen auskommen.

Verwaltungen sind nicht die seelenlosen Apparate, für die sie Max Weber gehalten hat.

Die Verwaltung verfügt über Spezial- und Verfahrenswissen sowie eigene Interessen und Agenden. In der Konsequenz kann sie Gesetzesvorhaben in der Entstehung vorprägen und die Ausführung von Gesetzen beeinflussen. Dazu kommt, dass Beamtinnen und Verwaltungsangestellte üblicherweise viele Jahre oder Jahrzehnte auf ihren Stellen sitzen, wohingegen eine Regierung nach einigen Jahren wechselt. Dabei kann beobachtet werden, dass Ministerien oder Referate nicht selten über die Jahre ein Eigenleben entwickeln, die kaum von oben zu kontrollieren sind. Minister:innen stehen daher vor der Herausfor­derung, ihr ‚Haus‘ unter Kontrolle zu bekommen – oft genug scheitern sie daran. Abteilungsleiter:innen haben ihre eigene Karriere im Kopf, Sachbearbeiter:innen verteidigen liebgewonnene Routinen – ganz normale organisationale Prozesse, die für alle Organisationen (und damit auch für Verwaltungen) typisch sind.

Ein Beispiel dafür, dass Verwaltungen auch Eigeninitiative zeigen können und mit Vorgaben kreativ umgehen, sind die Pop-up-Radwege. Ein Mitarbeiter des Bezirksamts Berlin Friedrichshain-Kreuzberg hatte diese zu Beginn der Corona-Pandemie im Jahr 2020 mit einer findigen Begründung ermöglicht, obwohl diese Extraradwege politisch nicht vorgesehen waren. Ein anderes Beispiel kommt aus den USA: Dort haben mutige Angestellte der Umweltbehörde EPA zu Beginn von Donald Trumps Amtszeit wichtige Klimadaten vor dem Zugriff ihrer eigenen Regierung in Kanada versteckt. Neben diesen spektakulären Fällen engagieren sich Sachbearbeiter:innen Land auf, Land ab dafür, Antragsstellende mit ihren Anliegen zu helfen und eine gute Lösung für sie zu finden.

Allerdings funktionieren die Freiräume auch in die andere Richtung: In Arbeitsagenturen werden Hartz-4-Vorgaben immer wieder strenger ausgelegt als es sein müsste. Das wird auch an der hohen Zahl an Bescheiden deutlich, die von Gerichten kassiert werden. Ähnlich restriktive Auslegungen von Vorgaben sind vom BAMF oder von Ausländerbehörden bekannt. Deutlich wird, dass Verwaltungen gesellschaftliche Entwicklungen verstärken oder abschwächen können – sowohl in progressiver wie in reaktionärer Richtung.

Die Strukturmerkmale von Verwaltungen

Warum es in der Verwaltung Spielräume gibt und warum es einen gesellschaft­lichen Mehrwert hätte, wenn mehr Engagierte und Progressive dort arbeiten würden, kann anhand von drei organisationalen Strukturmerkmalen erklärt werden. Wie andere Organisationstypen auch, sind Verwaltungen durch Kommunikationswege (etwa der Hierarchie), Programme (Ziele und Aufgaben) sowie das Personal geprägt.

Ein Blick auf ein Behördenorganigramm verdeutlicht, dass es charakteristisch für Verwaltungen ist, dass Kommunikationswege stark hierarchisch organisiert sind. Aber auch dort bilden sich informale Kanäle aus, d. h. es werden Kommu­nikationswege etabliert, die nirgends festgeschrieben sind: Das berühmteste Beispiel ist sicherlich der kurze Dienstweg, aber auch Cliquen von gleichge­sinnten Kolleg:innen sowie Netzwerke in andere Abteilungen oder andere Behörden und die berüchtigte Teeküche oder gar das Gespräch beim Feierabendbier sind (informale) Kommunikationswege, die Einfluss darauf haben, wie Entscheidungen fallen.

Programme in Verwaltungen sind üblicherweise konditional gestaltet: Trifft ein Sachverhalt zu, folgt Maßnahme A, tritt ein anderer Sachverhalt zu, Maßnahme B. So eindeutig wie es zunächst scheint, ist diese Konditionalität aber nicht. Das kreative Auslegen von Vorgaben gehört zum Repertoire einer jeden guten Sachbearbeiterin. Das A und O der Verwaltungsarbeit ist die Begründung: Je nachdem wie diese ausfällt, kann eine Eingabe so oder so bearbeitet werden.

Das dritte Strukturmerkmal ist das Personal: Obwohl die Aufgaben überwiegend konditional programmiert sind, macht es einen gewichtigen Unterschied wer eine Stelle besetzt. Bei Abteilungsleitungen mit größeren Gestaltungsspiel­räumen wirken sich die Ausbildung, Erfahrung und Werte stärker auf Entscheidungen aus, machen aber auch auf Ebene der Sachbearbeitung einen Unterschied. Es ist nicht dasselbe, ob Amtsstuben in Stadtverwaltungen, Landesministerien oder Bundesanstalten mit konservativen oder progressiven Charakteren, alten Männern oder jungen Frauen, Menschen verschiedener Herkunft etc. besetzt sind.

Wie Bewegung in die Verwaltung kommt

Ob die formalen und informalen Freiräume in Programmen und Kommunikations­wegen genutzt werden, um Antragssteller:innen bei Problemen zu helfen oder Infrastrukturmaßnahmen zu beschleunigen, hängt nicht nur vom Willen und dem Interesse der jeweiligen Stelleninhaber:in ab. Andere Faktoren wie unterstüt­zende (oder Augen zudrückende) Vorgesetzte, die generelle Arbeitsbelastung (kreative Begründungen sind aufwendig und kosten Zeit) oder das nötige Fachwissen über Alternativen und Schlupflöcher sind ebenfalls wichtig. Das Verwaltungspersonal kann dazu beitragen, dass der Klimaschutz vorangetrieben oder soziale Ungleichheiten reduziert werden. Die politisch gesetzten Leitplanken, innerhalb derer in Verwaltungen entschieden wird, sind eng. Die vorhandenen Freiräume können aber genutzt werden.

Das Wissen um die Handlungsspielräume in Verwaltungen motiviert vielleicht den einen oder die andere doch über eine Verwaltungskarriere nachzudenken. Es ist ein wichtiger Dienst an der Gesellschaft und kann zur Umsetzung progressiver Politik beitragen. Anders als beim Job im hippen Start-up ist der Party-Smalltalk vielleicht etwas fad und die Jobtitel nicht besonders fancy. Auch die Büros sind meist nicht sehr schick. Dafür kann man einen wirklichen Unterschied machen – und (oft) sogar pünktlich in den Feierabend gehen.

Bei diesem Beitrag handelt es sich um eine Überarbeitung eines Textes, der zuerst in Oxi, Ausgabe 11/2021 erschienen ist.

Zum Weiterlesen: Daubner, Lukas (2021): Die Unwahrscheinlichkeit des Umweltmanagements. Übersetzung gesellschaftlicher Erwartungen in Hochschulstrukturen: Eine organisationsethnographische Fallstudie. Berlin: openD.

Autor
Lukas Daubner

Dr. Lukas Daubner

arbeitet im Berliner Zentrum Liberale Moderne und kümmert sich dort um den Bereich Ökologie und Nachhaltigkeit. Seine Doktorarbeit schrieb er über die Unwahrscheinlichkeit des Umweltmanagements in Hochschulen.

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